Friday, September 23, 2005

การพัฒนากฎหมาย

(๑) ที่มาและแนวความคิดว่าด้วยการพัฒนากฎหมาย


กฎหมายคืออะไร ? เป็นปัญหาที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของหลัก “นิติปรัชญา” (Philosophy of Law) ที่มีปัญหาสำคัญอยู่ ๓ ประการ กล่าวคือ ประการแรก “กฎหมายคืออะไร?” ประการที่สอง “ความยุติธรรมคืออะไร ?” และประการที่สาม “เราจะรู้กฎหมายได้อย่างไร ?” นักปราชญ์หลายต่อหลายท่านได้ให้คำนิยามและตอบปัญหาเหล่านี้ในเชิงปรัชญา นับเนื่องกันมาตั้งแต่สมัยโบราณจนถึงปัจจุบัน ไม่ว่าจะเป็นสำนักกฎหมายธรรมชาติ (Natural Law School) สำนักกฎหมายบ้านเมือง (Legal Positivism) สำนักกฎหมายประวัติศาสตร์ (Historical School of Law) สำนักนิติศาสตร์เชิงสังคมวิทยา (Sociological Jurisprudence) สำนักสัจจนิยมทางกฎหมาย (Legal Realism) หรือแม้กระทั่งทฤษฏีกฎหมายที่เกี่ยวกับรัฐของฝ่ายมาร์กซิสต์ (Marxist Jurisprudence, Marxist theory of law and state) ซึ่งจะพิจารณาเห็นได้ว่าจุดประสงค์หลักร่วมกันประการหนึ่งของสำนักกฎหมายเหล่านี้ล้วนแล้วแต่ตั้งอยู่บนฐานในประเด็นเดียวกันที่ว่าจะพัฒนากฎหมายให้สอดคล้องกับสังคม หรือจะพัฒนากฎหมายเพื่อชักนำการพัฒนาของสังคมได้อย่างไร
แนวความคิดว่าด้วยการพัฒนากฎหมายนั้น มีอยู่คู่สังคมมนุษย์มานับตั้งแต่มนุษย์รู้จักกับอารยะธรรม(Civilizations) และการปรับตัวเพื่ออยู่ร่วมกันเป็นสังคม ดังสุภาษิตกฎหมายบทหนึ่งที่ได้กล่าวไว้ว่า “ที่ใดมีสังคม ที่นั่นมีกฎหมาย” (Ubi Societas ibi jus) ทั้งนี้ เพื่อเป็นกติกาในการกำหนดกรอบและกฎเกณฑ์ของการอยู่ร่วมกันในสังคมอย่างสันติสุขและเป็นธรรม โดยเฉพาะจุดกึ่งกลางและความสมดุล (Equilibrium) ระหว่างประโยชน์ของเอกชนแต่ละบุคคลกับประโยชน์ของสังคมโดยส่วนรวม ดังแนวความคิดของนักปรัชญาชาวอังกฤษนาม Jeremy Bentham เจ้าสำนัก “ลัทธิอรรถประโยชน์นิยม” (Utilitarianism) ที่ได้กล่าวไว้ว่ากฎหมายที่ดีคือกฎหมายที่ทำให้ประชาชนส่วนใหญ่ของสังคมสงบสุขและพึงพอใจเป็นสำคัญ
ในแง่คุณค่า (Value) ของกฎหมายนั้น นักวิชาการด้านนิติศาสตร์ส่วนใหญ่มีความเห็นตรงกันว่ากฎหมายมีบทบาทต่อการพัฒนาสังคม ใน ๒ ประการที่สำคัญ กล่าวคือ
๑) ชักนำให้เกิดความเปลี่ยนแปลงในสังคม (Cause) และ
๒) เป็นผล (Effect) ที่ต้องบัญญัติขึ้นให้สอดคล้องหรือมิให้ขัดขวางกับการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นแล้วในสังคม
โดยนักกฎหมายบางท่านอาจมีความสับสนระหว่างวลีที่ว่า “กฎหมายและการพัฒนา” (Law and Development) กับ “การพัฒนากฎหมาย” คำว่า “กฎหมายและการพัฒนา” เป็นแนวความคิดทางกฎหมายในการที่จะเข้าไปช่วยเหลือประเทศที่กำลังพัฒนา (Developing Country) ทั้งหลาย ซึ่งพบว่ากฎหมายอันเป็นสถาบันที่สำคัญของสังคม (Social Institution) ในประเทศนั้น ๆ อยู่ในสภาพที่ไม่ก้าวหน้า และวัตถุประสงค์ของการศึกษาก็เพื่อที่จะนำเอาระบบกฎหมายของประเทศที่พัฒนาแล้วไปปรับใช้ในประเทศกำลังพัฒนาในลักษณะของ “กฎหมายเปรียบเทียบ” (Comparative of Law)
ส่วน “การพัฒนากฎหมาย” นั้น เป็นการพัฒนากฎหมายให้สอดคล้องกับสังคมหรือการพัฒนากฎหมายเพื่อชักนำการพัฒนาสังคม จึงเป็นเรื่องที่จะต้องมีการพัฒนาอย่างต่อเนื่องและตลอดเวลา โดยอาจมีลักษณะอันควรพัฒนาปรับปรุงที่มากบ้างน้อยบ้างตามความจำเป็นของแต่ละสังคม ไม่ว่าจะเป็นสังคมของประเทศที่พัฒนาแล้วหรือสังคมของประเทศที่กำลังพัฒนาก็ตาม
ผู้ทรงคุณวุฒิทางด้านกฎหมายหลายท่านต่างมีความเห็นตรงกันในประเด็นที่ว่าสภาวการณ์อย่างไรของสังคมที่นักกฎหมายสมควรจะหันกลับมามองถึงปัญหาในการใช้และตีความกฎหมาย โดยยกตัวอย่าง เช่น ปัญหาในเรื่องการใช้กฎหมายโดยกฎหมายนั้นได้มีการบัญญัติขึ้นอย่างไม่ถูกต้อง หรือการไม่บังคับใช้กฎหมายโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐ การใช้บังคับกฎหมายอย่างรุนแรงเกินสมควร หรือการร่วมกันระหว่างเอกชนกับรัฐในการฝ่าฝืนกฎหมายเหล่านี้เป็นต้น ปัญหาด้านกฎหมายดังกล่าวจึงสมควรที่จะได้รับการสังคายนาอย่างเป็นระบบและร่วมมือกันโดยผู้ที่เกี่ยวข้องทุกฝ่าย
เราทั้งหลายในฐานะของผู้ที่ตกอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายอาจเคยได้ยินและยอมรับในหลักการเรื่อง “หลักนิติรัฐ” (Legal State : Rechtsstaat) ในฐานะหลักการอันเป็นกฎเกณฑ์ทางกฎหมายพื้นฐานทางการเมืองการปกครองในระบอบเสรีนิยมประชาธิปไตย ด้วยเหตุนี้ บทบาทของนักกฎหมายโดยเฉพาะนักกฎหมายที่อยู่เบื้องหลังกระบวนการนิติบัญญัติ (Legislative Process) หรือการบังคับใช้กฎหมาย (Law Enforcement) ย่อมเป็นผู้ที่มีความสำคัญในระดับสูงต่อชะตากรรมของสังคม ดังนั้น การปลูกฝังให้นักกฎหมายตระหนักถึงจิตวิญญาณและอุดมการณ์ (Idealism) เพื่อสังคม อันจะนำไปสู่การพัฒนากฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพนั้น จึงมีความสำคัญและหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะก่อให้ปรากฏอย่างเป็นรูปธรรม จะมีประโยชน์อันใดหากนักกฎหมายรู้จักแต่เพียงหลักเกณฑ์ของ “กฎหมายแพ่งและพาณิชย์” หรือ “กฎหมายอาญา” แต่ไม่เคยได้ยินคำว่า “ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์” (Human Dignity) หรือ “หลักนิติปรัชญาแห่งรัฐไทย” เลยแม้แต่น้อย
ด้วยเหตุผลดังกล่าวทำให้นานารัฐต่างมุ่งที่จะพัฒนากฎหมายในกระบวนการยุติธรรม เพื่อให้สอดคล้องกับการปรับปรุงโครงสร้างทางการเมืองการปกครองของรัฐในระบบโลก โดยเฉพาะในหลักการ๓ ประเด็นหลักร่วมกัน ดังต่อไปนี้

๑. การได้มาซึ่งข้อมูล เพื่อนำไปใช้ในการพัฒนากฎหมาย
เนื่องจากในการกำหนดให้มีการยกร่างกฎหมายหรือการปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายใดในปัจจุบัน ส่วนใหญ่จะเป็นไปเพื่อให้เกิดความคล่องตัวแก่หน่วยงานที่จะต้องปฏิบัติตามกฎหมายนั้นเท่านั้น โดยมิได้คำนึงถึงภาระที่จะเกิดแก่ประชาชน หรือผู้ที่จะตกอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายดังกล่าวหรือประโยชน์หรือโทษที่บุคคลดังกล่าวจะได้รับแต่ประการใด กล่าวอีกนัยหนึ่ง ก็คือ การกำหนดให้มีกฎหมาย หรือมีการปรับปรุง แก้ไขเปลี่ยนแปลงบทกฎหมายใดนั้น มิใช่เพื่อประชาชนเป็นสำคัญ หากแต่ยังมีผลประโยชน์ทางการเมือง (Conflict of Interest) เข้ามาแอบแฝงอยู่ ด้วยเหตุนี้ จึงเห็นว่าข้อมูลที่จะนำมาใช้เพื่อการพัฒนากฎหมายนั้นควรจะมีที่มาจากหลายแหล่งข้อมูลโดยไม่จำกัดแต่เพียงข้อมูลที่ได้รับมาจากภาครัฐเท่านั้น ควรที่จะเปิดโอกาสและรับฟังข้อมูลที่มาจากภาคเอกชน รวมถึงประชาชนทั่วไปด้วย และเมื่อได้มีการรวบรวมข้อมูลต่าง ๆ มาแล้ว ก็ควรที่จะมีศูนย์กลางในการจัดระบบข้อมูลและเก็บรักษาข้อมูลไว้อย่างเป็นระบบเพื่อให้หน่วยงานของรัฐหรือของเอกชนสามารถเข้าถึงข้อมูลและนำข้อมูลไปใช้ประโยชน์ในการใช้และการตีความกฎหมายได้

๒. วิธีการที่จะพัฒนากฎหมาย
ปัญหาหรืออุปสรรคที่ทำให้การพัฒนากฎหมายเป็นไปโดยไม่มีประสิทธิภาพมีสาเหตุอย่างน้อย ๒ ประการ กล่าวคือ
ประการแรก ปัญหาที่เกิดจากตัวของนักกฎหมายเอง และ
ประการที่สอง ปัญหาที่เกิดจากกลไกของระบบงานทางกฎหมายโดยรวม
ซึ่งในปัญหาที่เกิดจากตัวของนักกฎหมายเองนั้น การมุ่งเน้นในการพัฒนานักกฎหมายจะก่อให้เกิดประสิทธิภาพ และประสิทธิผลในการพัฒนากฎหมายในระยะยาวมากกว่าการมุ่งเน้นที่จะพัฒนาองค์กร โดยวิธีการสำคัญประการหนึ่งที่จะใช้ในการพัฒนานักกฎหมาย คือการปรับเปลี่ยนหลักสูตรการศึกษาในสาขาวิชานิติศาสตร์ใหม่ เพื่อให้มีการสร้างนักนิติศาสตร์รุ่นใหม่ที่นอกจากจะมีความรู้ทางด้านนิติศาสตร์เป็นอย่างดีแล้ว ยังจะต้องมีความรู้พื้นฐานในศาสตร์แขนงต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง และสามารถบูรณาการความรู้ในศาสตร์นั้น ๆ เข้ากับความรู้ทางด้านนิติศาสตร์ได้ด้วย ทั้งนี้ เพื่อให้นักนิติศาสตร์รุ่นใหม่เป็นผู้ที่มีความรอบรู้และมีความคิดที่สร้างสรรค์สิ่งใหม่ ๆ ที่จะเป็นประโยชน์ต่อสังคมต่อไป สำหรับปัญหาที่เกิดขึ้นจากกลไกของระบบทางกฎหมายโดยรวม นั้นได้แก่ การขาดการติดตามผลของการบังคับใช้กฎหมายที่ได้ตราขึ้นหลังจากประกาศใช้เป็นกฎหมายแล้ว การขาดการประสานงานระหว่างหน่วยงานของรัฐหรือหน่วยงานราชการด้วยกันเองที่ดีพอในการปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด ตลอดจนการออกกฎหมายลำดับรอง (Subordinate Law) ของฝ่ายบริหารที่ยังไม่มีหลักเกณฑ์หรือแนวทางในการปฏิบัติที่แน่นอนและชัดเจน เป็นต้น

๓. หน่วยงานที่จะเป็นผู้รองรับหรือรับผิดชอบในการพัฒนากฎหมายโดยตรง
หน่วยงานนี้ควรจะเป็นหน่วยงานอิสระ หรือองค์กรที่อิสระและมีความคล่องตัวสูง และควรจะมีบุคลากรประจำอยู่เพียงเท่าที่จำเป็นเพื่อทำหน้าที่ด้านงานธุรการทั่วไปเท่านั้น สำหรับการวิจัย (Research)กฎหมายใด ๆ ก็ให้ดำเนินการโดยการจัดจ้างให้ผู้ที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญในเรื่องนั้นเป็นผู้ดำเนินการ ซึ่งในการจ้างคณะผู้วิจัยนั้น นอกจากจะประกอบด้วยนักกฎหมายแล้ว ยังจะได้เชิญให้ผู้ทรงคุณวุฒิในหลาย ๆ ด้านหรือในสาขาวิชาอื่นที่มีความเชี่ยวชาญทั้งภาคทฤษฎี และภาคปฏิบัติเข้าร่วมอยู่ในคณะผู้วิจัยด้วย ซึ่งการดำเนินการในลักษณะดังกล่าวจะทำให้ได้ผลงานวิจัยที่มีการพิจารณาอย่างรอบคอบในทุก ๆ ด้าน และสะท้อนให้เห็นถึงสภาพปัญหาที่เป็นจริงได้มากที่สุด เพราะคณะผู้วิจัยจะมีอิสระในการให้ความคิดเห็นโดยไม่ถูกครอบงำหรือถูกแทรกแซงจากหน่วยงานที่กำกับดูแลหรือจากปัจจัยภายนอกแต่อย่างใด ผลการวิจัยที่เกิดขึ้นจึงน่าจะสะท้อนให้เห็นถึงสภาพปัญหาและอุปสรรคที่หน่วยงานของรัฐ ประชาชน หรือผู้ที่อยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายได้ประสบอยู่อย่างถูกต้อง
ทั้งนี้ โดยกฎหมายที่สมควรได้รับการพัฒนานั้น ควรมีลักษณะ ดังต่อไปนี้ กล่าวคือ
๑) กฎหมายที่ไม่ตอบสนองต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยหรือกฎหมายที่ควรจะมีขึ้นใหม่ เพื่อตอบสนองบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ
๒) กฎหมายที่ไม่สอดคล้องกับการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศหรือกฎหมายที่ควรได้รับการแก้ไขปรับปรุง หรือที่ควรจะมีขึ้นใหม่เพื่อสนองตอบแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
๓) กฎหมายที่ไม่สอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาล (Government Policy) หรือกฎหมายที่ควรจะมีขึ้นใหม่เพื่อสนองตอบนโยบายของรัฐบาล
๔) กฎหมายที่จำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนโดยไม่สมควรหรือกฎหมายที่ควรจะมีขึ้นใหม่ เพื่อคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนให้สมบูรณ์ยิ่งขึ้น
๕) กฎหมายที่ขัดแย้งหรือไม่สอดคล้องกับพันธกรณี (Obligations) ของประเทศไทยภายใต้ข้อตกลงระหว่างประเทศ (International Agreement)
๖) กฎหมายที่ยังไม่สอดคล้องกับมาตรฐานขั้นต่ำ (Minimum Standard) ตามที่กำหนดไว้ในอนุสัญญาระหว่างประเทศ (International Convention)
๗) กฎหมายที่จำเป็นต้องจัดให้มีขึ้นเพื่อประโยชน์ ในการแข่งขันทางธุรกิจกับนานาประเทศ เช่น กฎหมายที่มีหลักการโดยนำไปสู่ปัญหาการกีดกันสินค้าหรือการเอารัดเอาเปรียบซึ่งกันและกันในทางการค้าระหว่างประเทศ เป็นต้น ๘) กฎหมายที่มีอยู่อย่างกระจัดกระจายซึ่งสมควรได้รับการประมวล (Codification) และชำระสะสางให้เป็นปัจจุบัน

จะเห็นได้ว่าเมื่อกล่าวถึงการพัฒนากฎหมาย นักกฎหมายทั้งหลายและผู้ที่เกี่ยวข้องจำเป็นที่จะต้องยอมรับความจริงเกี่ยวกับสภาพปัญหาของกฎหมายและความเป็นไปในสภาวการณ์ปัจจุบัน และที่สำคัญควรจะมีการพัฒนาที่ตัวนักกฎหมายก่อนที่จะไปมองที่การพัฒนากฎหมาย เพราะกฎหมายเป็นเพียงเครื่องมือในการบริหารประเทศแต่ผู้ที่ใช้กฎหมายคือ “นักกฎหมาย” ดังนั้น ปัญหาสำคัญที่จะกล่าวไว้ท้ายนี้ คือ ระหว่างการพัฒนา “นักกฎหมาย” กับการพัฒนา “กฎหมาย” สังคมไทยจะมองไปที่สิ่งใดก่อนกัน.
˜˜˜






เอกสารอ้างอิง

จรัญ โฆษณานันท์. นิติปรัชญา. พิมพ์ครั้งที่ ๘, กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัย รามคำแหง, ๒๕๓๙.
ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์. การพัฒนากฎหมาย (Legal Development) ๖๐ ปี สำนักงาน คณะกรรมการกฤษฎีกา, ไม่ปรากฏปี และ สถานที่พิมพ์.
ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์. การพัฒนากฎหมายใน กระบวนการยุติธรรม. สรุปการเสวนา เมื่อวันจันทร์ที่ ๒๗ สิงหาคม ๒๕๔๔ ณ ห้องสมภพ โหตระกิตย์ สำนักงาน คณะกรรมการกฤษฎีกา.

1 Comments:

At 8:29 AM, Blogger Tanusz said...

วัยรุ่นใจร้อนจริงๆ

 

Post a Comment

<< Home